تخفيف الديون بسمات صينية «1»: بين الإجراءات التقليدية والخلّاقة

في كانون الأول 2019 أعلن اقتصادي من زامبيا: «الديون الصينية يمكن بسهولة إعادة التفاوض عليها، أو جدولتها، أو تمويلها». هل هذا حقيقي؟ مع تحوّل الصين لأكبر دائن في العالم، بدأت المخاوف من استدامة الديون تكبر. في 2020 أدّى التهاوي الشديد في أسعار السلع الأساسية والتداعيات الاقتصادية جرّاء أزمة كوفيد-19 لوضع هذه المسألة تحت الضوء. لا يزال هناك ارتباك كبير حول متى وكيف ولماذا تقوم الحكومة الصينية بإلغاء أو إعادة جدولة ديونها؟ ومقدار الديون التي تمّ إلغاؤها أو إعادة جدولتها، وما الذي يمكن أن يحدث عندما تواجه الحكومة مشكلة في سداد قروضها للصين؟
لتخفيف الديون عدّة أشكال: يتم إلغاء الديون عندما يتم شطب كامل الدَّين أو جزء منه. إعادة هيكلة الدَّين «تتضمن إعادة الجدولة» وهي عملية إعادة التفاوض على الشروط «مثل معدل الفائدة أو فترة السماح أو الاستحقاق أو مختلف الرسوم» المتعلقة بقرض تمّ صرفه، أو صرفه جزئياً. تتناقض التخفيضات في القيمة الاسمية للمبلغ الأساسي «المعروف باسم قصّة الشعر» مع إعادة تصنيف الديون، وهو مصطلح حديث نسبياً يستخدم لوصف إعادة هيكلة تمدد الاستحقاق لعدة سنوات دون تخفيض الدَّين، وغالباً دون تخفيض معدل الفائدة بشكل كبير، إن وجد هكذا تخفيض أساساً. إعادة التمويل قد تقدم تخفيفاً للدَّين: فأخذ قرض جديد من أجل سداد القرض القديم، سيمدد وقت الاستحقاق الفعلي أمام المدين، وعادة ما يكون الدَّين الجديد بمعدلات فائدة أدنى.
تشير النتائج التي توصلنا إليها إلى أنّ الصين، بصفتها دائناً رسمياً، تتبع تقريباً المسار الذي حدده سابقاً نادي باريس للدائنين. بين السبعينات وعام 2000، عندما كان الإقراض الصيني مقتصراً في غالبه على قروض المساعدات الخارجية بدون فوائد، كان أول رد لبكين على أزمة الديون هو إطالة فترة السداد دون تخفيض القيمة الاسمية لأصل الدَّين. منذ عام 2000 بدأت الحكومة الصينية بمنح عمليات شطب للدَّين بدون فوائد. فبين عامي 2000 و2019 شطبت الصين ما لا يقل عن 3.4 مليار دولار من ديون إفريقيا. لكنّ الغالبية العظمى من الديون التي تمّ إلغاؤها، سواء في إفريقيا أو غيرها باستثناء العراق وكوبا، اقتصر الإلغاء على قروض المساعدات الخارجية التي تعثرت. أمّا القروض الميسرة والائتمان التفضيلي والقروض التجارية الحديثة، فلم يتم النظر فيها.

تقدّم الحكومة الصينية قروضاً خارجية للبلدان النامية وللشركات المملوكة للدولة فيها عبر مجموعة متنوعة من الأدوات: قروض المعونة الأجنبية بدون فوائد «التي تقدمها الحكومة»، وقروض المساعدات الخارجية الميسرة «يقدمها بنك إكزيم الصين فقط»، وائتمان مشتري الصادرات التفضيلية، وائتمان مشتري التصدير والقروض التجارية الأخرى. توجد في الصين ثلاثة بنوك تعمل كجهات دائنة رسمية «بنك إكزيم الصين، وبنك التنمية الصيني، وبنك الزراعة الصيني». وتقدّم هذه البنوك قروضاً تجارية ليست حكومية. كما تمنح بنوك الشركات والتجارة الصينية قروضاً تجارية وائتماناً للموردين.
ورغم الحديث عن أنّ الصين قد تستحوذ على أصول المدين، ليس لدينا أيّة حالة تدل على محاولة الصين استغلال عدم قدرة الدول على سداد الديون. ففي الـ 16 حالة التي درسناها لا توجد أيّة عملية «استحواذ على الأصول». ليس لدينا أيّة حالة في إفريقيا عن قيام البنوك، أو الشركات الصينية بمقاضاة الحكومات ذات السيادة، أو اللجوء إلى التحكيم الدولي النموذجي فيما يخص عقود القروض الصينية. إعادة هيكلة القروض ليست إلّا خياراً واحداً لمعالجة أمر مشروع ضعيف الأداء. تشمل الخيارات الأخرى شراكة عامة- خاصة، تضمّ ضخّ أسهم من قبل الشركات الصينية. ورغم أنّ الشركات الصينية شاركت في بعض مقايضات الديون والأسهم الإفريقية في التسعينات، إلا أننا لم نشهد حدوث أمر مثيل في الألفية الجديدة.

الصين والتخويف الغربي

أكّدت الصين بأنّها ستطبّق تعليق سداد الديون على أساس ثنائي. لكنّ الشائعات انتشرت بسرعة بأنّ «الصين تغطي على عملية مخادعة»، وبأنّها تخطط لاستثناء مئات من قروض مبادرتها الكبرى الحزام والطريق. مصدر هذه الشائعات قراءة مغلوطة لمقال بحثي صادر عن مركز أبحاث صيني. ذكر المقال بأنّ إعادة جدولة الديون وتأخير مواعيد سدادها مجرّد واحد من الإجراءات الكثيرة التي تحكم قروض الصين التفضيلية، وكان واضحاً بالقول بأنّ الصين تفضّل عموماً إنشاء خطط خاصة مصممة على قياس كلّ مشروع يواجه المشاكل:
«إذا واجَه أيّ مدين صعوبات في السداد في الوقت المحدد، فقد تكون هناك خطط مصممة خصيصاً له من بينها: إعادة الجدولة... وكذلك تقديم مساعدة في إعادة المشروع للحياة، وإجراء مقايضات ديون، أو توظيف شركة صينية للمساعدة في إدارة العمليات. الأمر يشبه تماماً معالجة المريض وتحسين صحته، حيث يتم تبني مثل هذه الإجراءات لمساعدة المشاريع للعودة إلى المسار الصحيح، وتحقيق الربح بما يجاوز بكثير مجرّد شطب بعض الديون التي قد تحل فقط المشكلات الموجودة على السطح وتكون غير مستدامة».

عندما أصبحت مشاكل الديون أكثر بروزاً في البلدان النامية حوالي 2016، تصدّر دور الصين كمقرض دولي عناوين الأخبار، وأبرزها: اتهام الحكومة الصينية في أوائل عام 2018 بقيامها بالاستيلاء على ميناء هامبانتوتا في سريلانكا كضمان لقرضها عند مواجهة الحكومة السريلانكية صعوبات في سداد القرض. رغم أنّ هذا ناجم عن قراءة خاطئة أخرى «متعمدة أكثر منها بريئة» لمسألة سريلانكا، فقد تزايدت المخاوف لدى المقترضين. حذرت وكالة تصنيف «Moody’s» من أنّ البلدان «الغنية بالموارد الطبيعية، مثل: أنغولا وزامبيا والكونغو، أو ذات البنية التحتية المهمة من الناحية الإستراتيجية، مثل: الموانئ والسكك الحديدية في كينيا، هي الأكثر عرضة لخطر فقدان السيطرة على الأصول المهمة أثناء المفاوضات مع الدائنين الصينيين». تكررت هذه الادعاءات في الإعلام الغربي، مثل: نشر النيويورك تايمز مرّة بأنّ القروض الصينية «تستخدم بشكل متكرر الأصول الوطنية كتعويض» وأنّها تطلب إعادة التمويل كلّ عدّة أعوام. مع العلم بأنّ البيانات التي لدينا لا تدعم أيّاً من هذه التصريحات.
على المقلب الآخر، ذكرت بعض وسائل الإعلام، بأنّ الصين دائن غير ضار بشكل استثنائي. على سبيل المثال: خلص مقال في مجلة فوربس إلى أنّ الصين كانت «آلة نقود مجانية بين عامي 2000 و2018... حيث رأى 57% من المستفيدين من القروض: أنّ قائمة مديونيتهم قد تمّ مسحها كلياً». ومن الأخطاء الشائعة أنّ الصين أطلقت برامج لشطب الديون ذات الفائدة الصفرية العائدة لأزمة الثمانينات، وذلك كجزء من مبادرة الحزام والطريق. مثال، نشرت ساوث تشاينا مورننغ بوست: «من كينيا إلى إثيوبيا، ومن بوتسوانا إلى الكاميرون، أدّت تنمية الحزام والطريق إلى شطب مئات ملايين الدولارات». لكنّ أيّاً من هذه القروض لم يكن من قروض الحزام والطريق. غير أنّ الانطباع العام بأنّ القروض الصينية سهلة قد أثّر على بعض المراقبين بلا شك.

حالات عملية

تعاملت الحكومة الصينية مع مشاكل في سداد الديون في كلّ من إندونيسيا والعراق وكوبا. وقد تحول ميناء هامبانتوتا السريلانكي إلى علامة فارقة لمن يريد النيل من ممارسات الإقراض الصيني. لنتناول باختصار كلّ واحدة من هذه الحالات، ثم بشيء من التفصيل القضية السريلانكية:
إندونيسيا
خلال الستينات جمعت الصين وإندونيسيا علاقات ممتازة تحت قيادة الرئيس الاشتراكي الإندونيسي سوكارنو. في 1965 حدث انقلاب عسكري في إندونيسيا، قام الرئيس الجديد سوهارتو على إثره بإيقاف العلاقات الدبلوماسية مع الصين بين 1967 و1990. ثمّ في عام 1990 وبعد استئناف العلاقات توصّل البنك المركزي الصيني لاتفاق مع نظيره الإندونيسي لإعادة جدولة ستّة قروض بفوائد أصدرتها بكين في أوائل الستينات، وذلك بقيمة تزيد عن 150 مليون دولار.
نصت الاتفاقية على موافقة الصين على طلب إندونيسيا تطبيق معايير نادي باريس للدائنين لإعادة هيكلة الديون، والتي ستقلّص «صافي القيمة الحالية NPV» للدَّين بنسبة 33,3%. سمحت إعادة الهيكلة لإندونيسيا بسداد الديون بين 1990 و2000، لكنّها تطلبت قيام إندونيسيا بدفع 64% من المتأخرات مقدماً.
تكمن أهميّة المسألة في أنّها المثال الوحيد لاتفاقية رسمية لإعادة هيكلة قروض وفقاً لمعايير نادي باريس للدائنين.
العراق

في عام 2004 وافق أعضاء نادي باريس على شطب 80% من ديون العراق، العملية التي استغرقت أربعة أعوام لتكتمل. في 2007 رعت الأمم المتحدة مؤتمراً لإعادة إعمار العراق، لتعلن الحكومة الصينية بعده بأنّها راغبة بإلغاء كامل الديون الحكومية التي تدين لها العراق بها، وليس فقط اعتماد نموذج نادي باريس. ثمّ بعد عدّة أسابيع تمّ الإعلان الرسمي عن عملية الإلغاء الكلي للديون الحكومية العراقية. ثمّ بعد ثلاثة أعوام أعلنت الحكومة العراقية بأنّ الصين وافقت أيضاً على إلغاء 80% من ديون العراق البالغة 8,5 مليارات دولار المدينة بها للشركات الصينية.
من الجدير بالذكر، أن الديون الحكومية منفصلة عن الديون المستحقة للشركات الصينية. فبكين يمكنها إلغاء الديون الحكومية بسرعة كبيرة، بينما استغرق إلغاء الديون المستحقة للشركات الصينية ثلاثة أعوام، حيث أنّها تتطلب موافقة لجنة مراقبة وإدارة الأصول المملوكة للدولة، وكذلك موافقة المجلس الوطني لنواب الشعب. كما كان على بكين أن تخصص موارد في الموازنة العامة لتغطية شطب ديون الشركات.
كوبا
بعد تقديم هافانا لعدّة طلبات للصين لتخفيف الديون في عام 2010، منها شطب 47% من الديون الكوبية البالغة 6 مليارات دولار، وإعادة هيكلة البقية. تمّت تلبية الطلب الكوبي، وأعيدت هيكلة الديون الحكومية الصينية عبر منح كوبا خمسة أعوام كفترة سماح وتخفيض لمعدل الفائدة. وكما حدث مع العراق، فقد استغرقت إعادة هيكلة الديون الشركاتية حتّى نهاية عام 2010 أي بعد عام على إعادة هيكلة الديون الحكومية.
من الجدير بالذكر، أنّ أعضاء نادي باريس للدائنين قاموا بعد ذلك بخمسة أعوام بشطب 8.5 مليارات دولار من الديون الكوبية البالغة 11,1 مليار «تخفيض بقيمة 76,5%». محتذين حذو الصينيين.

ميناء هامبانتوتا

أصبحت قضية الميناء السريلانكي شهيرة بنسختها الغربية التي تقول بأنّ الصينيين «استولوا على الأصول». من الأدق القول: إنّ القضيّة هي تخصيص أموال، وعمل سياسي للمساعدة في أزمة معادلة ميزان الديون.
وسط الحرب الأهلية السريلانكية التي دامت بين 1983 و2009، قررت الحكومة السريلانكية بناء مركز نمو إقليمي في هامبانتوتا، وهو الإقليم النامي الذي دمره إعصار تسونامي في 2004. لطالما نُظر إلى المنطقة على أنّ لديها إمكانات لجذب الشحن الدولي. في تقرير تمّ تسريبه عام 2006 أنّ مجتمع الأعمال السريلانكي كان يخشى حال عدم قيام الحكومة ببناء الميناء التجاري، ذهاب الفرصة لموانئ أخرى في الإقليم.
في 2007 استدانت سلطات النقل السريلانكية المال من بنك إكزيم الصيني- لتمويل المرحلة الأولى من الميناء- مبلغ 307 ملايين دولار بائتمان تجاري مع معدل فائدة 6,3% على مدى 15 عاماً مع أربعة أعوام سماح، وكذلك مبلغ 147 مليون دولار مع معدل فائدة 2% يدفع على مدى 20 عاماً مع خمسة أعوام سماح. قام البنك الصيني بتمويل المرحلة الثانية من الميناء في 2012 بعدد من القروض مجموعها 757 مليون دولار بمعدل فائدة 2%.
في كانون الثاني 2015 وصلت المعارضة السريلانكية إلى السلطة، خلال أزمة موازنة مدفوعات طارئة. مع خروج سريلانكا من الحرب بدأت إعادة إعمار اقتصادية سريعة، لتدخل البلاد وضع بلد متوسط الدخل فقدت معه حق الوصول إلى التمويل الميسر من عدد من بنوك التنمية. بين 2007 و2018 راكمت سريلانكا 15,3 مليار دولار من سندات اليورو باهظة الثمن والديون التجارية الأخرى ذات الفائدة المرتفعة. شكلت ديون الصين فقط 10% من الديون السريلانكية، و60% من الديون الصينية كانت بمعدلات ميسرة «عادة 2% مع فترات سماح سبعة أعوام». أزمة الديون السريلانكية لم «تُصنع في الصين»، بل سبّبها اقتراض المال بفوائد مرتفعة من سوق رأس المال الدولي باهظ الثمن.

تعهدت الحكومة السريلانكية الجديدة بأن تعيد فحص جميع المشاريع الجدلية التي أطلقتها الحكومة السابقة كجزء من إستراتيجيتها الإقليمية الطموحة، وكان أحد هذه المشاريع هامبانتوتا. كان إطلاق مشروع الميناء صعباً بشكل خاص، تبعاً لأنّ استثمارات الموانئ لها فترات بدء طويلة. كما تبيّن وفقاً لشركة ماكينزي العالمية بأنّ مجال عمل النقل البحري لم يكن مربحاً كما كان متوقعاً له خلال خمسة أعوام. لهذا طلبت الحكومة الجديدة من البنك الصيني إعادة هيكلة قرض الميناء بما في ذلك خفض معدل الفائدة وتمديد فترة السماح.
في مرحلة دراسة البنك الصيني للطلب ساء وضع ميزان المدفوعات السريلانكي أكثر. وصف بحث لكلية الاقتصاد في جامعة هارفارد ما حدث بشكل مفصّل: «عندما بدا واضحاً بأنّ سريلانكا تواجه صعوبة في سداد ديونها للمستثمرين الدوليين، قررت الحكومة السريلانكية أن تجمع ما تحتاجه من النقد الأجنبي من خلال تأجير ميناء هامبانتوتا، وقدّم رئيس الوزراء طلباً مباشراً للرئيس الصيني شي جين بينغ إمّا لإعادة تمويل القرض، أو لشراء غالبية أسهم الميناء... رفض الرئيس شي فكرة إعادة التمويل، لكنّه أعلن التزام بلاده بمساعدة سريلانكا على إيجاد مستثمر».
لم تجرِ مناقصة دولية للميناء، وعوضاً عن ذلك طلب الصينيون من شركتين لإدارة الموانئ لديهما خبرة واسعة في الشراكة بين القطاعين العام والخاص إعداد مقترحات استثمارية. الحكومة السريلانكية هي التي اختارت اقتراح شركة «الميناء التجاري للصين» واتخذت قرار خصخصة ميناء هامبانتوتا «قدّر بقيمة 1,4 مليار دولار» لتنشئ بذلك شركة جديدة باعت 70% من أسهمها للشركة الصينية بقيمة 1,12 مليار دولار، لتبقى 30% من الحصص مملوكة لسلطات الموانئ السريلانكية.
لكن بأية حال لم تكن هناك مقايضة دَين بأسهم كما يتم تصوير الأمر. فكما أشار صندوق النقد الدولي، القروض السريلانكية تمّت «إعادة تصنيفها» من سلطات الموانئ إلى وزارة المالية التي تلقت بدورها دفعات من مبادلة النقد الأجنبي مقابل الاستثمارات، وبقيت مسجلة على الحكومة السريلانكية. استخدمت وزارة المالية السريلانكية الدفعات التي تلقتها من الميناء لتعزيز احتياطيات النقد الأجنبي، وسدّ هوّة العجز في الموازنة. ورغم أنّ ميناء هامبانتوتا لم يكن هو سبب مشكلة الديون السريلانكية، فالمشروع كانت خطورته عالية للحكومة السريلانكية وكذلك للبنك الصيني الذي موّله.

تخفيف الديون بسِمات صينية «2»: وقائع تعديل وإلغاء الديون